LE RAPPORT TANT ATTENDU SUR LA PROTECTION JURIDIQUE DES MAJEURS
Anne Caron Déglise, L’évolution de la protection juridique des personnes. Reconnaître, soutenir et protéger les personnes les plus vulnérables, Rapport de mission interministérielle, septembre 2018.
Le rapport présenté par le groupe de travail est dense, composé d’une centaine de pages divisées en six parties au terme desquelles sont présentées 104 propositions, opportunément assorties d’une feuille de route. On louera les auteurs de ne pas s’être attardés sur le patrimoine et d’avoir consacré une part importante des développements à la protection de la personne[1].
Une mission ambitieuse, sur des questions rebattues. La lettre de mission signée par les représentants des ministères de la Justice, des Solidarités et de la santé et du secrétariat d’Etat chargé des Personnes handicapées, datée de mars 2018, commence par évoquer la nécessité de réformer pour délimiter plus clairement les champs de l’action sociale et de la protection judiciaire. De quoi réveiller la réminiscence de l’ambition passée, pas si lointaine, de « tracer une ligne de partage entre les mesures de protection juridique et les systèmes d’aide et d’action sociale »[2]. La loi de 2007 a affirmé des droits et instauré une gradation précise de la protection de la personne. L’effectivité de ces droits et leur contrôle étant en cause, plutôt que d’œuvrer à la bonne application de la loi, on aime mieux changer la loi. C’est une inclination répandue, déjà critiquée par le rapport de la Commission de réflexion sur la fin de vie en 2012, notamment, qui soulignait « l’exigence d’appliquer résolument les lois actuelles plutôt que d’en imaginer sans cesse de nouvelles »[3]. Sans doute faudrait-il suivre la voie ouverte alors par Jean Léonetti, qui avait adroitement proposé de modifier la loi « sans en changer l’esprit, afin de renforcer la valeur de la parole du patient »[4]. La réflexion engagée veut tenir compte du vieillissement, – comme en 2007- et vise à mettre en conformité le dispositif français de protection avec la Convention relative aux droits des personnes handicapées, adoptée en 2006 à l’ONU, signée en 2007 et ratifiée en 2010 par la France. A la bonne heure, pourrait-on dire avec un soupçon d’ironie. Mais qu’importe, tout ce qui garantit les droits, favorise l’autonomie ou soutient la volonté ne peut qu’être souhaité, encouragé et même applaudi. Et si les intentions doivent s’incarner, c’est bien dans le corps des mandataires judiciaires et dans celui de la magistrature qu’elles le pourront. La lettre de mission pose ainsi les jalons de ses aspirations en souhaitant renforcer le statut des mandataires judiciaires et conduire chaque juge à déterminer avec précision la nature et l’étendue de la protection, donc des pouvoirs du protecteur. C’est là une préoccupation qui répond à l’application imparfaite et brutale du bel édifice que constituent pourtant depuis 2007 les articles 457-1 et suivants du Code civil. La commande porte également sur l’évaluation pluridisciplinaire des situations, en amont des mesures, l’extension du domaine des mesures d’accompagnement social et le développement des instruments d’anticipation que sont le mandat de protection future et les directives anticipées.
Un groupe de travail pluriel. Vaste programme, confié à un groupe de travail composé des représentants d’horizons divers : des professionnels du secteur tutélaire (ANDP, ANMJPM, CNMJPM, FNAT, FNMJI, UNAF, UNAPEI), des représentants du monde judiciaire (ANJI, CNB, Cour de cassation, DACS, greffier des tutelle, procureur) et juridique (CSN), de la Cohésion sociale (DGCS), du handicap (CIH, CNCPH), d’un collectif scientifique et citoyen (Confcap), du Défenseur des droits et, enfin, des universitaires. Beaucoup de professionnels à première vue, et des représentants des usagers qui se trouvent être en même temps des représentants d’organismes gestionnaires de services de protection, donc des professionnels aussi, employeurs de mandataires judiciaires salariés. Confcap et le CNCPH se démarquent peut-être de l’ensemble du groupe à cet égard, même si le souci de la personne protégée est placé au centre de la réflexion. Il importe de préciser que des usagers ont été invités à participer aux travaux (rapport, p. 9).
Un bilan de la réforme, 10 ans après. Les chiffres parlent. En 2017, 730 000 personnes sont protégées juridiquement et, parmi elles, 4 600 seulement bénéficient de l’activation d’un mandat de protection future. Malgré la réforme de 2007, les mesures restent judiciaires et statiques. Les espoirs fondés sur l’anticipation, la contractualisation et la révision périodique ont été déçus. Si la référence à la mort civile est excessive, la personne n’étant ni anéantie ni dépouillée de ses biens par la seule ouverture d’une mesure, on constate cependant avec regret ou révolte que la protection n’est pas toujours « assurée dans le respect des libertés individuelles, des droits fondamentaux et de la dignité de la personne », contrairement à ce que prescrit l’article 415 du Code civil.
Une orientation générale réaliste. Reconnaître les capacités, reconnaître les personnes, considérer ce qui est et non ce qui fait défaut, œuvrer pour qu’advienne ce qu’il faut pour encore être, demeurer et vivre, voilà ce qu’exprime, tout au long de ses développements, le rapport porté par Madame Caron-Déglise, avocat général à la Cour de cassation. Sa carrière aura assurément apporté beaucoup à l’orientation de ce rapport et à sa compréhension profonde de l’agir et du souffrir de l’humain envisagé dans sa complexité, sa vérité et sa finitude. Les références à Jean Carbonnier, Jean Hauser et Paul Ricœur inscrivent ce texte dans une tradition et une bienveillance qui lui donnent une âme. Nous retrouvons Thierry Verheyde, dont les décisions créatrices, accommodantes, argumentées et courageuses ont tant apporté à tant de professionnels. Profitons-en, dans leur sillage, pour faire une place au Professeur Malaurie qui écrivait que « le droit des incapacités, malgré les apparences, n’est ni une pure technique, ni une recette de petits fonctionnaires ou d’activistes de la charité. Il a un souffle immense : l’amour du faible, du petit et de celui que la vie a broyé. Il est l’honneur du droit ».
Le rapport propose des changements, importants pour certains, mais il paraît surtout viser l’effectivité des principes fondamentaux affirmés ou confirmés en 2007.
Modifier la loi sans en changer l’esprit…
Le rapport est riche d’une grande diversité de propositions. Pour les retrouver toutes, mieux vaut aller le télécharger sur le site ministériel :
http://www.justice.gouv.fr/art_pix/rapport_pjm_dacs_rapp.pdf .
Une mesure unique. Les mesures de protection seraient regroupées en une seule : la sauvegarde des droits. Une mesure unique, « d’assistance et de soutien », pouvant aller « jusqu’à la représentation », mais à titre exceptionnel. Cela vaudrait sans doute mieux que le prononcé massif de mesures de tutelle, contestées souvent en fait mais trop rarement en droit ; cela vaudrait mieux que des mesures exercées de façon uniforme et réductrice, en raison d’un défaut de maîtrise de la gradation du régime de la protection personnelle. Une mesure d’observation pourrait précéder la mesure unique. Du sur-mesure, donc.
Le développement de l’accompagnement. La protection est un droit, il conviendrait d’affirmer aussi et d’abord que l’accompagnement est un droit et nous pourrions prévoir, sur le modèle de l’article 415 du Code civil, que les personnes majeures reçoivent l’accompagnement que leur état ou leur situation rend nécessaire. La définition de l’accompagnement restant incertaine, il conviendrait d’adopter celle, proposée par le Groupement d’études des services tutélaires de l’ouest (GESTO) : « L’accompagnement de la personne dans le cadre de la protection juridique vise principalement à consolider certains actes juridiques : à vérifier l’existence d’un consentement et la manifestation de ce dernier ; à aider la personne à faire valoir ses droits fondamentaux ».
Le développement et la sécurisation des mesures d’anticipation. Permettre une mise en œuvre du mandat de protection future détachée du constat de la vulnérabilité, pour faciliter une transition vers la pleine éclosion des potentialités du mandat, au gré de l’évolution de la situation. L’enregistrement de toutes les décisions d’anticipation est souhaitable, pour garantir la réalisation des souhaits exprimés au temps de la capacité d’exprimer sa volonté. Pourquoi ne pas ajouter l’assistance à la représentation dans le mandat de protection (qui ne serait donc plus nécessairement future), pour la gestion des biens alors, puisque cette possibilité existe déjà en matière de protection de la personne, tel étant le régime de l’article 459 du Code civil, applicable à toutes les mesures de protection[5].
La volonté, moteur de la protection. Le Code civil ne s’intéresse actuellement pas, pas expressément, à la volonté du majeur protégé. Quand il évoque la volonté, c’est pour caractériser la situation du majeur hors d’état de l’exprimer. Suivant le modèle prôné par la convention de l’ONU, le rapport propose naturellement d’intégrer dans le Code civil l’expression et le respect de la volonté et des préférences dans des articles 415-1 et 415-2 à créer. C’est pourtant une toute autre manière de penser et d’agir, différente du modèle juridique français : on entre dans la logique de droits de la convention.
L’harmonisation des codes civil et de la santé publique. Nécessaire et attendue, elle est abordée par le rapport. Il prévoit, pour les personnes pour lesquelles un régime de représentation a été décidé, soit que le consentement du majeur soit « complété » par l’autorisation du représentant, soit que le représentant consente seul aux soins en cas d’impossibilité absolue de la personne d’exprimer un consentement (p. 66). A première vue, cela ne paraît pas en cohérence avec le reste du rapport présenté par la mission. A lire les propositions, on comprend en effet qu’il n’y aura désormais de représentation que dans les cas extrêmes. Donc soit on n’est pas dans un cas extrême, et on est alors accompagné, voire assisté. Soit on est dans un cas extrême et alors, seulement, on est représenté. Si l’on est représenté alors qu’en fait on peut encore exprimer un consentement, c’est qu’alors on ne devrait peut-être pas ou plus être représenté. Pourquoi une autorisation, alors (elle existe cependant pour le mariage en curatelle…) ? A moins que ce ne soit pour écarter une représentation existante mais devenue caduque, ou utile uniquement par intermittence… ?
Citons ici Jacques Massip, qui avait commenté la première décision largement diffusée en matière d’autorisation de soins[6]. Il écrivait, très précisément et clairement, que « le Code civil n’énonce nulle part que le tuteur peut accomplir à la place de son protégé les actes personnels et médicaux courants. A s’en tenir au texte de l’article 459, le tuteur ne peut agir seul pour accomplir des actes relatifs à la protection de la personne du majeur protégé que dans la mesure où il y a été spécialement et préalablement autorisé. La décision juridiquement correcte eut été de constater que l’état de la majeure protégée ne lui permettait pas de prendre seule une décision éclairée et de conférer au tuteur, en application du deuxième alinéa de cet article, le pouvoir de la représenter pour les actes ne portant pas une atteinte grave à son intégrité personnelle ».
Il aurait fallu que tout protecteur reçoive la formule avec le jugement le désignant et fixant (ou pas) ses pouvoirs : pas d’autorisation spéciale, pas de pouvoir.
Plus récemment, un article tout aussi éclairant du Professeur Peterka est venu confirmer cette analyse[7] : « Toutes les fois que l’état de santé de l’intéressé ne lui permet pas de prendre seul, ou avec l’assistance de la personne chargée de sa protection, une décision personnelle éclairée (…), l’ouverture d’une tutelle à la personne s’impose. La personne investie d’une mesure d’habilitation familiale en matière personnelle ne peut, pas davantage que celle exerçant une curatelle à la personne, représenter pour ces décisions la personne vulnérable. Il en est de même du mandataire spécial sous la sauvegarde de justice et du mandataire de protection future, quand bien même ce dernier aurait reçu par le mandat les missions que le code de la santé publique et le code de l’action sociale et des familles confient au représentant de la personne en tutelle ou à la personne de confiance. Sous la tutelle, la personne chargée de la mesure de protection ne peut représenter le majeur (…) que si elle a été expressément investie de cette mission dans le jugement d’ouverture de la mesure ou postérieurement. Le prononcé d’une tutelle à la personne est donc, à lui seul, insuffisant pour lui conférer ce pouvoir. Mieux, l’article 459, alinéa 3, du code civil restreint ici la sphère d’autonomie du tuteur. Lorsqu’il a été habilité à représenter le tutélaire pour les actes relatifs à sa personne, le texte lui fait interdiction, sauf urgence, de décider sans autorisation judiciaire d’un acte portant gravement atteinte à l’intégrité corporelle de l’intéressé ou à l’intimité de sa vie privée ».
Une formule enrichie, donc, mais toujours en vigueur en attendant la réforme de la réforme : pas de tutelle, pas d’autorisation spéciale, pas de pouvoir.
Le rapport exclut la représentation, lorsque le majeur est hors d’état d’exprimer sa volonté, dans le cadre de la limitation ou de l’arrêt de traitement. C’est un choix sur lequel la doctrine ne s’accorde pas unanimement. Le jeu de la représentation ne serait pas évincé par les règles du Code de la santé publique organisant la procédure collégiale. Il y aurait une « séparations des fonctions » : si l’avis est recueilli, il est donné par le représentant en son nom, mais le représentant conserve les pouvoirs qu’il tient du droit civil pour consentir au nom du patient. L’enjeu est de taille et mérite un débat, qui doit s’étendre à la situation des mineurs[8].
Une magistrature renouvelée. L’appellation de juge des tutelles pourrait disparaître. Lui serait substituée celle de « juge des libertés civiles et de la protection » et le rapport suggère de renforcer le rôle du magistrat délégué à la protection des cours d’appel. Le juge des libertés civiles et de la protection serait le juge d’instance, à condition qu’il sorte effectivement sauf de la loi de programmation pour la justice, ce que l’on veut espérer, avec la préservation de la proximité si précieuse de ce magistrat, pourtant entamée par la réforme de la carte judiciaire, et la prise en compte de sa spécialisation, indispensable.
Des formations et un diplôme pour les mandataires. La plupart des professionnels appellent de leurs vœux la transformation du CNC en un diplôme à inscrire dans le parcours licence-master-doctorat (LMD), comme le revendique par exemple depuis fort longtemps l’ANDP. Cela amènera des changements, dans la poursuite d’un mouvement de professionnalisation de l’Université, en questionnant l’homogénéité ou la possibilité d’harmonisation, européenne, des formations du social. Le passage au diplôme est, au-delà de ces questions, un moyen de reconnaissance de l’activité. La formation, c’est aussi celle, nécessaire, des médecins inscrits sur la liste tenue par le procureur de la République. Plus largement, les médecins gagneraient tous, au regard de l’ampleur du phénomène, à disposer de connaissances, même générales, sur le dispositif de protection, dans le cadre du développement professionnel continu. Le rapport y invite.
Des contrôles coordonnés. La Justice d’un côté, l’Administration de l’autre, et toutes les confusions sont permises. La proposition qui consiste à coordonner ces contrôles peut être saluée. Chacun son domaine de compétences. Il conviendrait que l’Administration veille à ce que l’organisation et le fonctionnement des structures n’affectent pas les droits des personnes accueillies, et ait effectivement un pouvoir d’intervention chaque fois que sont menacés la santé, la sécurité ou le bien-être des personnes, sans empiéter toutefois sur les pouvoirs du juge ou du directeur des services de greffe judiciaires. Comme on veut tracer une ligne de partage entre accompagnement et protection, il est sain de veiller à maintenir aussi la frontière entre les pouvoirs du préfet et ceux du juge.
Des contrôles externalisés. L’externalisation de la vérification et de l’approbation des comptes peut se comprendre si l’on veut décharger les greffes et en faire supporter le coût par les personnes protégées. Elle se comprend moins si l’on considère les objectifs assignés au projet de réforme de la réforme. Si le contrôle a été défaillant, c’est peut-être parce que la Justice manquait de greffiers. On se demande ce que la personne protégée a vraiment à gagner à voir ses comptes contrôlés par un huissier ou toute autre personne qualifiée qui en fera une branche de son activité, sinon son activité principale. Il y a un marché pour (presque) tout, mais la protection doit-elle nécessairement en devenir un ? L’évaluation externe a par ailleurs montré les limites de l’externalisation, avec des évaluateurs sans doute compétents pour les établissements et services relevant de la loi de rénovation de l’action sociale et médico-sociale mais parfaitement ignorants en revanche de la protection juridique, de son cadre légal et de ses enjeux. Ce qui n’a pas empêché la rédaction par eux de rapports globalement satisfaisants émaillés de critiques remédiables ou inoffensives, ni la facturation de sommes que l’on est en droit de juger disproportionnées pour un travail certes rationalisé mais surtout standardisé, parfois codifié à l’extrême et rarement adapté aux activités de protection. Des fonctionnaires encadrés et formés feraient peut-être mieux ce travail sans coûter plus cher.
Des moyens indigents… L’insuffisance des moyens est maintes fois évoquée. Elle touche les mandataires, les juges des tutelles et les procureurs, les greffiers, les familles. Les effectifs manquent dans la justice, le social, le sanitaire pour évaluer correctement, conseiller utilement, accompagner humainement, prendre le temps de comprendre, acquérir les compétences, contrôler sérieusement, actualiser ses connaissances, etc.
Pour écouter et entendre, pour défendre.
Pour protéger.
De nombreuses autres questions sont abordées dans ce rapport, qui ajoute à la protection plus de social, plus de réseau, plus de collectif au service des personnes à protéger et/ou accompagner. Les compétences et les outils existent, certains peuvent être redéployées.
Quand on n’a pas de pétrole… ! On ne manque pas d’idées, en tout cas.
Merci pour ce moment de lecture.
[1] Des propositions intéressantes sont à signaler : en matière d’inventaire, ou sur le recours à la fiducie. Sur la fiducie, V. not. G. LE BRAS, L’évolution générale du procurateur en droit privé romain, Des origines au IIIe siècle, Paris, PUF, 1922, p. 40 : « On recourut de très bonne heure – cela résulte du style archaïque de la clause rapportée par Cicéron – à la fiducia cum amico, qui permet d’assurer la représentation en justice et la protection des faibles, par une sorte de dépôt ou de prêt à usage »; F. FRESNEL, La fiducie comme technique de protection des majeurs en difficulté, Thèse, Paris 2, 1995. F. FRESNEL, La fiducie et les personnes vulnérables, RJPF, 2005, 4/54; H. LETELLIER, La fiducie, outil de protection des majeurs vulnérables, Dr. et patr., n° 212, 2012; H. LETELLIER, Fiducie et majeur vulnérable, AJ Famille 2015, 205.
[2] Exposé des motifs de la Loi n° 2007-308 du 5 mars 2007 portant réforme de la protection juridique des majeurs.
[3] Commission de réflexion sur la fin de vie en France, Penser solidairement la fin de vie, décembre 2012.
[4] J. Léonetti, Rapport n°970 fait au nom de la Commission des affaires sociales sur la proposition de loi visant à renforcer les droits des patients en fin de vie, avril 2013.
[5] Et au mandat de protection future par renvoi de l’article 479 du Code civil.
[6] Trib. inst. Nice, févr. 2009.
[7] N. Peterka, Conditions d’accès au dossier et fixation du lieu de traitement du majeur sous tutelle, D. 2018. 333.
[8] J. Hauser, Arrêt des traitements : pouvoir et représentation, JCP 2017, p. 129 ; G. Mémeteau, Aide-mémoire sur le droit confus des malades inaptes : conclure le contrat médical et consentir à la prestation de soins, RGDM n°66, mars 2018, p. 121.